Op 1 april 2022 (geen grap) heeft minister Van der Wal, de minister voor Natuur en Stikstof, een zogenaamde hoofdlijnenbrief naar de Tweede Kamer gestuurd, waarin ze aangeeft op welke wijze ze het stikstofprobleem denkt op te lossen. Ik heb de moeite genomen om deze brief door te lezen. In culinair opzicht zou je de brief het beste kunnen vergelijken met een wereldrestaurant. Het zijn een hoop smaken, maar de samenhang ontbreekt. Het is vooral een optelsom van algemeenheden, en het moet allemaal nog verder in beleid worden uitgewerkt. We zullen zien wat het in de praktijk gaat betekenen.
Op één punt wordt de minister opeens erg concreet, waar ze schrijft: “Als vrijwillige maatregelen – waaronder innovatie, extensivering verplaatsen of bedrijfsbeëindiging – onvoldoende resultaat opleveren acht ik ingrijpen noodzakelijk. Meer verplichtende maatregelen zoals onteigening – instrumenten die reeds beschikbaar zijn – komen dan op tafel, conform de geldende procedures.” Deze opmerking is velen, waaronder partijgenoten van de minister, in het verkeerde keelgat geschoten. Al met al voldoende reden om daar eens door een juridische bril naar te kijken.
Allereerst het instrument onteigening als zodanig. Een ondernemer heeft dan recht op een volledige schadeloosstelling, en er is geen Berufsverbot zoals ingeval van deelname aan opkoopregeling. Met het geld dat je ontvangt zou je in beginsel elders een vervangend – vergelijkbaar – bedrijf moeten kunnen beginnen. Aldus beschouwd is onteigenen voor natuur niet anders dan onteigenen voor woningbouw of de aanleg van infrastructurele werken.
Toch roept onteigenen voor natuur meer weerstand op. Daar kun je op twee manieren naar kijken. Je kunt zeggen dat het onzin is om hiervoor het instrument onteigening van stal te halen. Je kunt ook, zoals ik ooit eens aan een groep veehouders in een ruilverkavelingsproject heb verteld, redeneren dat je beter onteigend kunt worden dan uitgerookt. Daarmee bedoel ik dat het vaak een stapeling van wetgeving is die met zich meebrengt dat het steeds moeilijker wordt om je bedrijf op de oude voet voort te zetten.
Laten we er eens veronderstellenderwijs van uit gaan dat het de minister niet lukt om middels vrijwillige maatregelen de stikstofreductie in een overbelast gebied terug te brengen, en zij besluit om het instrument onteigening daadwerkelijk in te zetten. Kan dat zomaar?
Om te beginnen zal de minister een juridische titel moeten hebben op basis waarvan er onteigend kan worden. Het meest voor de hand ligt dat die titel is een goedgekeurd bestemmingsplan of een provinciaal of landelijk inpassingsplan. Na de invoering van de Omgevingswet ligt een omgevingsplan het meest voor de hand. Zo’n plan ligt er niet zomaar. Daar gaat vaak jaren aan voorbereiding aan vooraf, met de nodige deskundigenrapporten. Tegen het ontwerpplan kunnen zienswijzen worden ingediend en kan vervolgens beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Je bent dan zomaar weer anderhalf jaar verder. Deze bestuursrechtelijke procedures gaan interessante discussies opleveren, bijvoorbeeld over de vraag welke bestemming je aan grond en agrarische bedrijfsgebouwen moet geven die je wilt kunnen onteigenen. Het is de vraag of dan de bestemming natuur volstaat als het alleen maar de bedoeling is om stikstof te reduceren op een verderop gelegen Natura-2000 gebied. Daarnaast is de vraag hoe je motiveert waarom boer A moet wijken en boer B mag blijven. Verder geldt nog het uitgangspunt dat op grond van het overgangsrecht het bestaande gebruik mag worden voortgezet, ook al wijzigt de bestemming.
En last but not least: wat blijft er over van zo’n plan als veehouders kunnen aantonen dat de beoogde stikstofreductie ook met technische maatregelen kan worden bereikt? Het ministerie (althans de ambtenaren) lijkt daar niet aan te willen, maar dat hoeft de betreffende veehouders er natuurlijk niet van te weerhouden om dit argument (onderbouwd) in de strijd te gooien. Is een plan waar een goed en veel minder ingrijpend alternatief tegenover wordt gezet niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening?
Naar mijn inschatting zal het zwaartepunt van de discussie liggen in de bestuursrechtelijke procedure. Maar ook als het bestemmingsplan of inpassingsplan de eindstreep heeft gehaald, is onteigening nog steeds geen gelopen race. Er moet dan eerst een Koninklijk Besluit komen, gevolgd door een procedure bij de rechtbank over de onteigening als zodanig. Daarna kan eventueel beroep in cassatie worden ingesteld bij de Hoge Raad. In die procedure zou degene die – beoogd – onteigend wordt bijvoorbeeld nog een beroep op zelfrealisatie kunnen doen en ook andere verweren zijn dan nog denkbaar.
Samenvattend: op zichzelf beschouwd heeft de minister gelijk als zij stelt dat onteigening voor natuur (en stikstof) gewoon mogelijk is, dus in zoverre is er weinig nieuws onder de zon. Een bekend voorbeeld van onteigening voor natuur is de ontpoldering van de Hedwigepolder. Maar het aspect “stikstof” roept daarbij wel de nodige vragen op ten aanzien van de bestemming in relatie tot het beoogde doel. Het is naar mijn mening zeker geen gelopen race. En, ten slotte, heb ik de indruk dat de voortvarendheid die de minister uitstraalt is gebaseerd op wishful thinking. De kans dat er binnen haar ambtstermijn ook maar één veehouder ten behoeve van de stikstof gaat worden onteigend lijkt me nihil.
