Evenredigheid: een nieuw beoordelingskader met open eindjes
Mede door de Toeslagenaffaire is er de afgelopen periode veel aandacht voor evenredigheid in het bestuursrecht. Het evenredigheidsbeginsel (artikel 3:4 lid 2 Awb) houdt in dat de gevolgen van een besluit in verhouding moeten staan tot het beoogde doel van dat besluit.
Vandaag deed de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State daar een uitspraak over (ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarin wordt, zoals de Afdeling het zelf noemt, het evenredigheidsbeginsel verder uitgewerkt. In deze blog leg ik uit wat deze uitspraak betekent.
Waar gaat de uitspraak over?
In deze zaak gaat het om sluiting van een woning wegens drugshandel. Artikel 13b van de Opiumwet bepaalt kort gezegd dat de burgemeester bevoegd is tot het toepassen van bestuursdwang (waar het sluiten van een woning een voorbeeld van is) als drugs worden verkocht of aanwezig zijn.
In 2019 heeft de burgemeester van Harderwijk een woning voor zes maanden gesloten vanwege drugshandel- en bezit door twee zoons van de huurder, waarvan er een nog thuis woonde en de ander niet. De burgemeester baseerde deze sanctie op het gemeentelijke Damoclesbeleid. Als sprake is van een “ernstig geval” wordt een woning direct gesloten. Als voor de eerste keer harddrugs worden aangetroffen, zoals in dit geval, volgt uit het beleid een sluiting van zes maanden.
De burgemeester verklaarde het bezwaar ongegrond. De huurder ging daartegen in beroep. De rechtbank was het niet met de burgemeester eens. Volgens de rechtbank is er sprake van bijzondere omstandigheden waardoor de woningsluiting onevenredig is in verhouding tot het Damoclesbeleid. In hoger beroep lag de vraag voor of de burgemeester op grond van artikel 4:84 Awb van het Damoclesbeleid had moeten afwijken vanwege onevenredige gevolgen voor de huurder en zijn gezin.
Wat adviseren de staatsraden advocaat-generaal?
Op 7 juli 2021 hebben de staatsraden advocaat-generaal Wattel en Widdershoven in een conclusie, een advies aan de Afdeling, een aantal aanbevelingen gedaan hoe de bestuursrechter aan het evenredigheidsbeginsel zou moeten toetsen. Zij omschrijven een aantal situaties waarin het evenredigheidsbeginsel een rol speelt, waarvan de Afdeling nu over één situatie uitspraak heeft gedaan.
Wattel en Widdershoven adviseren de Afdeling kort gezegd om bij toepassing van het evenredigheidsbeginsel in een situatie waarin sprake is van een discretionaire bevoegdheid, al dan niet met beleidsregels, een onderscheid te maken tussen drie vragen. In de eerste plaats moet worden beoordeeld of het besluit geschikt is om het doel te bereiken. In de tweede plaats gaat het om de vraag of de maatregel noodzakelijk is of dat een minder vergaande maatregel ook mogelijk is. In de derde plaats gaat het om de maatvoering in het individuele geval, zoals de duur of hoogte van een maatregel.
Wat vindt de Afdeling?
De Afdeling neemt de aanbeveling van Wattel en Widdershoven over, maar niet helemaal. De Afdeling is het met hen eens dat de geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid een rol (kunnen) spelen bij de toetsing, maar vindt niet dat dat bij ieder besluit als een soort drietrapsraket moet worden getoetst. Volgens de Afdeling moet de bestuursrechter per geval bepalen of, en zo ja, op welke wijze de geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid (uitdrukkelijk) bij de toetsing moeten worden betrokken. De Afdeling vindt dat met een glijdende schaal meer recht wordt gedaan aan de verscheidenheid van situaties die zich kunnen voordoen.
De glijdende schaal houdt in dat de toetsing afhankelijk is van verschillende factoren, waarbij onder andere het soort besluit, de aard van het besluit, de beleidsruimte van het bestuursorgaan en de belangen van de betrokkene een rol spelen. Hoe zwaarder de belangen van de betrokkene wegen en hoe zwaarder de nadelige gevolgen van het besluit zijn, hoe intensiever de toetsing zal zijn.
Als sprake is van een beleidsregel die (mede) ten grondslag ligt aan een besluit, en de evenredigheid van dat besluit staat ter discussie, moet de bestuursrechter ook de evenredigheid van die beleidsregel toetsen. Daarbij worden niet alleen de omstandigheden betrokken die niet in de beleidsregel zijn verdisconteerd, maar ook omstandigheden die wel in de beleidsregel zijn verdisconteerd.
Conclusie
De Afdeling heeft in de uitspraak van vandaag een nieuw kader geschetst voor toetsing aan het evenredigheidsbeginsel als sprake is van een discretionaire bevoegdheid. Daarbij heeft de Afdeling gekozen voor een glijdende schaal, waarbij de toetsing soms intensiever en soms terughoudender zal zijn. De praktijk zal moeten uitwijzen hoe de bestuursrechter met het beoordelingskader om zal gaan. Voor de andere twee situaties uit de conclusie van Wattel en Widdershoven is het wachten op nieuwe uitspraken van de Afdeling.
Wilt u weten wat deze uitspraak voor uw situatie betekent? Neem dan contact op met Robert Steenbergen.
