Er is mij verzocht om advies uit te brengen met betrekking tot de vraag of het plaatsen van een zogenaamd wolvenhek rondom de provincie Fryslân (waarbij de natuurgebieden aan de rand van de provincie ‘buiten’ het hek vallen, niet worden meegenomen).In hoeverre verzetten Europese en nationale bepalingen zich tegen een dergelijk hekwerk? Onderstaand werk ik dit nader uit. Omwille van de overzichtelijkheid zal ik dit doen aan de hand van tussenkopjes.
Verdrag van Bern
De Wolf is opgenomen in bijlage II van het Verdrag van Bern. Het doel van dit verdrag is het behoud van (met name bedreigde) wilde diersoorten. Omdat dit Verdrag nader is uitgewerkt in de Habitatrichtlijn en de Wet natuurbescherming hoef ik niet afzonderlijk op de inhoud van dit Verdrag in te gaan.
Habitatrichtlijn
In de eerste plaats is van belang de Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43/EEG). De wolf (canis lupus) is een soort die is aangewezen in bijlage IV van de Habitatrichtlijn. Met name is van belang artikel 12 waarin is vastgelegd dat de lidstaten de nodige maatregelen moeten treffen voor de instelling van een systeem van strikte bescherming van de in bijlage IV vermelde diersoorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied. Verder bepaalt artikel 12 dat het is verboden:
“(a) het opzettelijk te vangen of te doden van de in het wild levende specimens van die soorten;
De in artikel 12 genoemde verboden zijn echter niet absoluut. Artikel 16 van de Habitatrichtlijn bepaalt dat lidstaten mogen afwijken van de in artikel 12 genoemde verboden:
“(a) in het belang van de bescherming van de wilde flora en fauna en van de instandhouding van de natuurlijke habitat;
(b) ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden en wateren en andere vormen van eigendom;
(c) in het belang van de volksgezondheid en de openbare veiligheid of om andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, en de voor het milieu wezenlijke gunstige effecten;
(d) ….
(e) …”
Europese jurisprudentie
Er is jurisprudentie van het Europese Hof over de uitleg van de Habitatrichtlijn, uiteraard toegespitst op de diersoort wolf. In dit verband is relevant een uitspraak van het Hof van 11 juni 2020 (zaak C-88/19). De uitspraak en de conclusies van de Advocaat-Generaal zijn terug te vinden op de website www.europa.eu onder EU-recht en vervolgens via het tabblad “jurisprudentie”.
In deze uitspraak ging het om een Roemeense casus, waarbij een wolf was gevangen en deze was tijdens het transport ontsnapt.
In deze uitspraak geeft het Hof in rechtsoverweging 33 aan dat de Habitatrichtlijn twee delen omvat, namelijk een deel dat gewijd is aan de instandhouding van de natuurlijke habitat, door met name beschermde gebieden af te bakenen, en een deel dat gewijd is aan de instandhouding van natuurlijke fauna en flora door beschermde soorten aan te wijzen. De vraag is – kort gezegd – in hoeverre een wolf moet worden beschermd als dat dier zich buiten de beschermde gebieden van het Natura 2000-netwerk begeeft. Uit dit arrest blijkt duidelijk dat de bescherming van artikel 12 Habitatrichtlijn ook geldt voor wolven die zich buiten de beschermde gebieden bevinden.
Een tweede uitspraak, waarin de wolven het onderwerp waren, is het arrest van het Hof van 14 juni 2007 (zaak C-342/05). Kort gezegd ging dit om een geval waarbij de Europese Commissie Finland verweet de artikelen 12 lid 1 en 16 lid 1 van de Habitatrichtlijn niet na te komen, door de jacht op wolven toe te staan. In Finland gold destijds een regeling welke erop neer kwam dat er quota werden vastgesteld van het aantal wolven wat mocht worden afgeschoten door het Finse Ministerie van Landbouw, en deze quota werden verstrekt aan het Finse equivalent van onze wildbeheereenheden. De vraag was of dit systeem in overeenstemming was met artikel 16 lid 1 van de Habitatrichtlijn, omdat de vergunningen werden verleend zonder dat enig verband was vastgesteld met individuele dieren die ernstige schade veroorzaakten. In deze zaak kwam het Hof tot de conclusie dat Finland, door de wolvenjacht preventief toe te staan, zonder dat was aangetoond dat hierdoor ernstige schade in de zin van artikel 16 lid 1 van de Habitatrichtlijn kon worden voorkomen, de artikelen 12 lid 1 en 16 lid 1 van de Habitatrichtlijn niet had nageleefd.
De derde uitspraak betreft eveneens een Finse situatie (arrest van 10 oktober 2019, zaaknr. C-674/17). In deze uitspraak bevestigt het Hof dat alleen onder zeer strikte voorwaarden in het kader van een beheersjacht mag worden afgeweken van het verbod op het opzettelijk doden van wolven.
De Wet natuurbescherming
Het beschermingsregime van artikel 12 van de Habitatrichtlijn is een op een overgenomen in artikel 3.5 van de Wet natuurbescherming: dit artikel luidt:
“ 1. Het is verboden in het wild levende dieren van soorten, genoemd in bijlage IV, onderdeel a bij de Habitatrichtlijn, bijlage II bij het Verdrag van Bern of bijlage I bij het Verdrag van Bonn, met uitzondering van de soorten, bedoeld in artikel 1 van de Vogelrichtlijn, in hun natuurlijk verspreidingsgebied opzettelijk te doden of te vangen.
Artikel 16 lid 1 van de Habitatrichtlijn is in het Nederlandse recht omgezet in artikel 3.8 Wet natuurbescherming. Met name is van belang artikel 3.8 lid 1 en 2:
Lid 1 “Gedeputeerde Staten kunnen ontheffing verlenen van een of meer van de verboden, bedoeld in de artikelen 3.5 en 3.6, tweede lid ten aanzien van dieren of planten van daarbij aangewezen soorten, dan wel ten aanzien van de voortplantingsplaatsen, rustplaatsen of eieren van dieren van daarbij aangewezen soorten.”
Lid 2 “ Provinciale Staten kunnen bij verordening vrijstelling verlenen van een of meer van de verboden, bedoeld in de artikelen 3.5 en 3.6 tweede lid, ten aanzien van dieren of planten van daarbij aangewezen soorten, dan wel ten aanzien van de voortplantingsplaatsen, rustplaatsen of eieren van daarbij aangewezen soorten”
Vrijstelling of ontheffing mag alleen worden verleend op grond van de feiten en omstandigheden die zijn opgesomd in artikel 16 lid 1 Habitatrichtlijn, en dan ook alleen maar als er geen andere bevredigende oplossing bestaat. Verder mag een vrijstelling of ontheffing er niet toe leiden dat afbreuk wordt gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.
Op het punt van de artikelen 3.5 en 3.8 van de Wet natuurbescherming is de parlementaire geschiedenis (met name de memorie van toelichting) hoofdzakelijk een opsomming van de jurisprudentie van het Europese Hof en de standpunten van de Europese Commissie. Over het – passief – weren van bepaalde diersoorten is niets vermeld. Ook later in de parlementaire behandeling is er – voor zover ik heb kunnen nagaan – niet over gesproken.
Tot zover het juridisch kader.
Uitwerking: is een wolvenhek om Friesland in strijd met Habitatrichtlijn en/of Wet natuurbescherming?
De eerste vraag die mijns inziens moet worden beantwoord is of het plaatsen van een wolvenhek rondom de weidegebieden in de provincie Fryslân valt onder de verbodsbepalingen van artikel 12 Habitatrichtlijn. Met name gaat het om de vraag of het plaatsen van een hek moet worden gezien als “het opzettelijk verstoren” in de zin van lid b). Ik heb geen jurisprudentie van het Europese Hof gevonden waaruit je zou kunnen afleiden dat het plaatsen van een hekwerk als “verstoren” moet worden beschouwd. Zuiver taalkundig denk je bij “verstoren” vooral aan actieve handelingen zoals verjagen, lawaai maken e.d. En dat is hier beslist niet het geval.
Personen en instanties die de wolf geen strobreed in de weg willen leggen, zullen echter betogen dat, omdat er al enkele keren wolven in Fryslân zijn gesignaleerd, deze provincie dus ook tot de “natuurlijke habitat” van de wolf behoort. Deze redenering was onlangs ook op t.v. kunnen horen naar aanleiding van de waarneming van een goudjakhals in het noorden van de provincie Groningen. Als ik het goed zie komt de redenering er dan op neer dat een wolvenhek zich niet verdraagt met de strikte bescherming van de wolf in zijn natuurlijke verspreidingsgebied. Zij kijken dus primair naar de algemene regel dat soorten als de wolf strikt beschermd moeten worden en niet naar de verbodsbepalingen .
Wat je met het plaatsen van een hek in feite doet is een gebied waar op dat moment geen wolven leven afschermen met als doel te voorkomen dat zich daar wolven vestigen. Het enkele feit dat de bescherming van artikel 12 Habitatrichtlijn ook geldt voor wolven die zich buiten de beschermde gebieden bevinden (het door mij aangehaalde arrest van 11 juni 2020, zie hierboven) betekent naar mijn mening nog niet dat iedere menselijke handeling welke ertoe leidt dat de wolf zich wat minder vrij kan bewegen moet worden gezien als “opzettelijk verstoren” in de zin van artikel 12 Habitatrichtlijn en artikel 3.5 lid 2 van de Wet natuurbescherming. En je kunt naar mijn mening ook niet zonder meer stellen dat een hek zich niet verdraagt met de strikte soortenbescherming. Ik heb daarover in ieder geval geen jurisprudentie van het Europese Hof over gevonden.
Bovendien kun je hier nog een kwantitatief argument gebruiken. Want waarom zou je wel een hek mogen plaatsen om een weiland waar op dat moment schapen lopen en geen hek mogen plaatsen om dat deel van de provincie Fryslân waar bovengemiddeld veel vee wordt geweid?
Uitwerking 2: indien een wolvenhek om Friesland in strijd is met de Habitatrichtlijn en/of de Wet natuurbescherming, zou je dan een ontheffing of vergunning kunnen krijgen in de zin van artikel 3.8 Wet natuurbescherming?
De personen en instanties die de wolf geen strobreed in de weg willen leggen zullen zich op het standpunt stellen dat een vergunning of ontheffing niet kan omdat daarmee afbreuk wordt gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. Je loopt ook hier aan tegen de redenering dat wanneer er eenmaal een wolf of goudjakhals is gesignaleerd in een bepaald gebeid, dat gebied vervolgens wordt gezien als “natuurlijk verspreidingsgebied”.
Deze personen en instanties zullen zich er verder op beroepen dat uit jurisprudentie van het Europese Hof blijkt dat artikel 16 van de Habitatrichtlijn restrictief moet worden uitgelegd. Dat is op zich juist.
Een tweede aspect hierbij is, dat het wolvenhek in feite een preventieve maatregel is.
Preventieve maatregelen zijn echter niet op voorhand in strijd met artikel 16 van de habitatrichtlijn. Uit het aangehaalde arrest uit 2007 (zaak C/342/05) blijkt het volgende:
“Aangaande de grief van de Commissie dat de jachtvergunningen preventief worden verleend of althans zonder dat naar behoren enig verband met de individuele dieren die ernstige schade veroorzaken is vastgesteld, dient erop te worden gewezen dat artikel 16, lid 1 van de Habitatrichtlijn niet vereist dat vóór de vaststelling van de afwijkende maatregelen ernstige schade is veroorzaakt.”
Met andere woorden: ook maatregelen om te voorkomen dat ernstige schade ontstaat, vallen onder het bereik van artikel 16, lid 1 van de Habitatrichtlijn.
Een laatste aspect dat mijns inziens van belang is, is dat uit de uitspraken van het Europese Hof blijkt dat bij het verlenen van vergunningen en ontheffingen moet worden onderbouwd dat er geen andere bevredigende oplossing is. Kort samengevat zou de provincie kunnen motiveren dat het plaatsen van een hek de enige bevredigende oplossing is om grote schade aan het vee te voorkomen en bovendien, dat deze oplossing aanzienlijk minder ingrijpend is dan afschot van wolven.
Dit zou nader moeten worden uitgewerkt.
Wolf-vrije zone?
Tenslotte ga ik in op de vraag of met het plaatsen van een wolvenhek er (de facto) sprake is van het creëren van een zogenaamd wolfvrije zone. In antwoord op vragen van leden van het Europees Parlement met betrekking tot het aanwijzen van het Alpengebied als wolfvrije zone heeft de Europese Commissie in 2020 geantwoord:
“regional wolf-free zones cannot be establihed under EC law for several reasons. These include the existence of alternative measures to prevent or reduce damage, or compensate for it, possible negaive impacts of such zones on the species’ conservation status and the legal requirement for derogations te be assessed on a case-by-case basis. Based on positive experiences with existing livestock damage prevention measures, the Commission supports their wider appication including in the Alpine region”
Ik heb daar twee kanttekeningen bij. In de eerste plaats is dit – slechts- het standpunt van de Europese Commissie, en dat wil niet zeggen dat deze opvatting wordt gedeeld door het Europese Hof. In de tweede plaats kan ik uit de context van deze vraag niet afleiden wat precies wordt bedoeld met een wolfvrije zone. In de vraagstelling wordt het woord “removal” gebruikt en dat zou best eens een wat eufemistische term kunnen zijn voor afschot. Dan zou een wolfvrije zone een gebied zijn waarbinnen (alle) wolven mogen worden afgeschoten. Uit de aangehaalde uitspraken van het Hof blijkt duidelijk dat dit niet kan.
Als de term wolfvrije zone zo zou moeten worden geïnterpreteerd, dan valt het plaatsen van een hek daar dus niet onder.
Met het wolvenhek wordt niet beoogd de toegang van wolven tot Friesland in absolute zin onmogelijk te maken. Op wegen en paden kan sowieso geen hek worden geplaatst en langs die routes kunnen wolven dus Friesland binnenkomen. Ook aldus beschouwd kan er van het creëren van een wolfvrije zone geen sprake zijn.
Naar mijn mening kunnen aan de beantwoording van de vragen door de Europese Commissie argumenten worden ontleend die juist pleiten vóór het plaatsen van een hek. In de vraagstelling kwam tot uitdrukking dat het gezien de schaalgrootte van de alpenweiden niet mogelijk was om het vee goed te beschermen. Uit het antwoord van de Europese Commissie blijkt duidelijk dat de oplossing moet worden gezocht in “livestock prevention measures”. Dat is precies wat er met een hek wordt beoogd!
Conclusie
Ik kom dan ook tot de conclusie dat de Habitatrichtlijn en de Wet natuurbescherming zich er niet tegen verzetten dat rondom het weidegebied in de provincie Fryslân een wolvenhek wordt geplaatst. Indien zou moeten worden aangenomen dat dit wel het geval is, kan voor het plaatsen van een wolvenhek een vrijstelling of ontheffing worden verleend. Maar dit zal dan wel goed moeten worden onderbouwd. Ik zou bij die onderbouwing in ieder geval aandacht besteden aan de kosten van een wolvenhek, afgezet tegen de kosten die gemaakt zouden moeten worden als alle percelen en perceeltjes waar vee loopt zouden moeten worden omheind met een wolfwerend hekwerk o.i.d.. Dan zou een wolvenhek wel eens stukken goedkoper en effectiever kunnen zijn dan het omheinen van alle perceeltjes waar schapen lopen.
Piet Stehouwer
