Kraken is een verboden fenomeen dat de rechtsstaat al jarenlang bezighoudt — en dat anno nu, met de aanhoudende woningcrisis, opnieuw sterk in de belangstelling staat. Zo ook in Groningen. Naar aanleiding van een recente kraak in de stad heb ik onderzocht welke mogelijkheden er zijn om ontruiming van een kraakpand te bewerkstelligen. Hierbij kwam ik tot de conclusie dat er drie routes zijn die kunnen leiden tot de ontruiming van een kraakpand: de civiele route, de strafrechtelijke route en de bestuursrechtelijke route. In deze blog ga ik – Jolien Horstink – in op de strafrechtelijke ontruimingsroute middels de Wet Handhaving Kraakverbod, zoals inwerking getreden op 1 juli 2022, het effect dat deze route behoort te hebben en het effect dat de mogelijkheid tot strafrechtelijk ingrijpen daadwerkelijk heeft (op de civiele route).
Van civiel naar strafrecht: een lange weg
Krakers kunnen na enige tijd te verblijven in het gekraakte pand, beschikken over een huisrecht. Dit is een recht dat zowel grondrechtelijk als verdragsrechtelijk wordt beschermd. In 2009 oordeelde de Hoge Raad dat er bij een inbreuk op dit huisrecht een in een formele wet neergelegde en daarin voldoende kenbaar en voorzienbaar omschreven bevoegdheid moet bestaan om de kraker te ontruimen uit het pand (HR 9 oktober 2009, ECLI:NL:HR:2009:BJ1254).
Deze bevoegdheid bestond tot 2010 niet. Vanwege de wens strafrechtelijke ontruiming te kunnen continueren door deze op strafvorderlijke titel van een wettelijke basis te voorzien, is per 1 oktober 2010 de Wet Kraken en Leegstand (Stb. 320) in werking getreden. Deze wet heeft bewerkstelligd dat kraken te allen tijde verboden is op grond van artikel 138a Wetboek van Strafrecht. Door middel van deze wet werd tevens in art. 551a Wetboek van Strafvordering de bevoegdheid gecreëerd voor de strafrechtelijke ontruiming in geval van verdenking van kraken.
Na invoering van de Wet Kraken en Leegstand, heeft de Hoge Raad ten aanzien van deze strafrechtelijke ontruimingsbevoegdheid als bedoeld in art. 551a Wetboek van Strafvordering geoordeeld dat ontruimen in beginsel – uitzonderingen daargelaten – pas toegestaan is nadat de krakers in de gelegenheid zijn gesteld om de rechtmatigheid van de voorgenomen ontruiming aan de voorzieningenrechter voor te leggen (HR 28 oktober 2021, ECLI:NL:HR:2011:BQ9980).
Voordat werd overgegaan tot een ontruiming werd daarom in de meeste gevallen de uitkomst van een eventueel kort geding afgewacht. Dit zorgde er opnieuw voor dat er niet direct kon worden opgetreden in gevallen van verdenking van kraken.
Het beoogde doel van de invoering van de Wet Kraken en Leegstand, een voorspoedige strafrechtelijke ontruiming, werd daarom niet in volle omvang bereikt. Deze Wet Kraken en Leegstand bevatte daarom nog te veel ruimte voor misbruik. Dit leidde tot de Wet Handhaving Kraakverbod welke per 1 juli 2022 in werking is getreden. Deze wet voerde een vernieuwd artikel 551a Sv in. Volgens het wetsvoorstel is het doel van deze wet drieledig: de nieuwe wet zal moeten leiden tot een snelle en effectieve handhaving van het kraakverbod, ontmoediging van kraken als illegaal ‘woonmodel’ en een effectievere bescherming van het recht op eigendom van een pand of terrein (Tweede Kamer, vergaderjaar 2019-2020, 35 296, p.8 (Wet Handhaving kraakverbod)).
De Wet Handhaving Kraakverbod in hoofdlijnen
De Wet Handhaving Kraakverbod heeft niet de bestaande praktijk rond ontruiming binnen 24 uur veranderd. Wanneer de kraak binnen 24 uur wordt ontdekt, kunnen de krakers zich in de meeste gevallen nog niet beroepen op een huisrecht. Slechts onder bijzondere gevallen is er al eerder sprake van huisrecht (HR 28 mei 2013, ECLI:NL:HR:2013:CA0793).
Doordat de inzet van ontruimingsbevoegdheden in dat geval geen inbreuk maakt op het huisrecht van de krakers op grond van art. 8 EVRM, is ook het recht op een effectief rechtsmiddel dat volgt uit art. 13 EVRM niet van toepassing. Er is aldus geen rechterlijke toets op de inzet van deze bevoegdheden nodig en de kraak kan direct beëindigd worden. In dit geval is er sprake van een heterdaadontruiming.
Indien men tot de conclusie komt dat de krakers wél huisrecht hebben gevestigd, is er een mogelijkheid voor de Officier van Justitie (OvJ) – meteen na een aangifte over kraken door een eigenaar – een vordering in te dienen bij de rechter-commissaris (r-c) waarin de OvJ vraagt om een machtiging tot ontruiming op grond van het artikel 551a Sv. De r-c beslist binnen 72 uur op de vordering van de OvJ en hoort zo mogelijk te betrokken partijen. Indien er sprake is van een dringende noodzaak beslist de r-c echter zonder de krakers te horen. Vervolgens neemt de r-c een beslissing. Hij verleent een machtiging tot ontruiming of hij wijst de vordering van de OvJ af.
Niet de Voorzieningenrechter, maar de r-c is nu aan zet. Hiermee is gepoogd een civielrechtelijke beslissing over te hevelen naar het strafrecht.
De praktijk
Zoals hiervoor beschreven, is met deze wet gepoogd een civielrechtelijke beslissing over te hevelen naar het strafrecht. De eigenaar van het gekraakte pand, zou middels deze weg niet meer (altijd) aangewezen zijn op het kort geding. In de praktijk is de civiele route echter nog altijd het uitgangspunt. Zo schrijven ook Peter Kruize en Paul Gruter in de slotconclusie van de Evaluatie Wet handhaving kraakverbod van 1 maart 2023: “De route waarbij de officier van justitie een ontruiming aanzegt – de route die centraal staat in de Wet handhaving kraakverbod – is in slechts 10 procent van de kraakincidenten benut.”
Een verklaring hiervoor is dat de OvJ niet verplicht is een machtiging te vragen bij de rechter-commissaris. Met andere woorden: artikel 551a Sv is een zogeheten kan-bepaling. De OvJ beoordeelt of een strafrechtelijke ontruiming opportuun is en beslist aan de hand hiervan of hij de machtiging zal vragen. Hier kunnen natuurlijk veel zaken een rol spelen, waaronder de capaciteitsproblemen waar de politie en het Openbaar Ministerie nog altijd mee kampen. Zo schrijven ook Kruize en Gruter: “Ontruiming van een kraakpand via het strafrecht komt in 2021 in slechts enkele arrondissementen voor. De gedachte dat de eigenaar het (via het civielrecht) zelf moet oplossen, wordt op vrij grote schaal omarmd vanuit het idee dat de politie en het Openbaar Ministerie hun capaciteit beter kunnen inzetten op andere zaken (Evaluatie Wet handhaving kraakverbod, p. 80).
Dat capaciteitsproblemen de uitvoerbaarheid van de wet zouden gaan frustreren, was al te voorzien. Voor 2021 waarschuwde het OM al dat er niet genoeg mankracht was om de wet te handhaven. Ook de Raad voor de rechtspraak uitte zorgen over de korte termijn van drie dagen voor een rechter om een belangenafweging te maken.
Bij de beoordeling van de vraag of ontruiming opportuun is, is blijkens de Evaluatie Wet handhaving kraakverbod min of meer doorslaggevend of er concrete plannen zijn met het pand. Indien dit niet het geval is, is het uitgangspunt dat er geen machtiging zal worden gevraagd. De vraag die hier rijst is echter, hoe concreet moeten de plannen zijn?
Tot slot bestaat er nog altijd bestaande onduidelijkheid omtrent de vraag wanneer er sprake is van huisrecht van de krakers. Deze onduidelijkheid bewerkstelligt vervolgens onduidelijkheid over de vraag of er op heterdaad mag worden ontruimd door de politie, of dat een strafrechtelijke ontruiming middels art. 551a Sv via de OvJ en r-c de aangewezen weg is. Uit ‘gemak’ kan er dan worden gekozen voor geen van beide routes: laat het maar op de civiele route aankomen.
Conclusie: strafrecht als uitzondering, niet als regel
Het idee van het wetsvoorstel bood veel perspectief voor pandeigenaren. Zij zouden volgens het wetsvoorstel geen civiele procedure meer hoeven te beginnen om de krakers weg te krijgen. Dat proces zou voortaan via het strafrechtelijke spoor – politie en OM – lopen. Uiteindelijk blijft het idee van een krachtige, snelle ontruimingsroute via het strafrecht vooral symbolisch. Voor de pandeigenaar rest in de praktijk vaak maar één route: die via de civiele rechter. Dat maakt de Wet Handhaving Kraakverbod minder effectief dan gehoopt — en zet vraagtekens bij de uitvoerbaarheid van wetgeving wanneer capaciteit ontbreekt om haar na te leven.
