Als je in het bestuursrecht een bezwaar- of beroepschrift te laat indient, wordt het bezwaar of beroep in beginsel niet-ontvankelijk verklaard. Hoewel de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in een uitzonderingsgrond voorziet, werd deze tot voor kort nauwelijks toegepast. Met een uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (het College) komt daar verandering in, nu de hoogste bestuursrechters gezamenlijk kiezen voor een nieuwe benadering die is gericht op de omstandigheden van het individu.
Verschoonbare termijnoverschrijding
Men spreekt van verschoonbare termijnoverschrijding wanneer de overschrijding van een beroepstermijn niet kan worden tegengeworpen aan de indiener van een bezwaar- of beroepschrift. Volgens artikel 6:11 Awb is sprake van een verschoonbare termijnoverschrijding ‘indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest’. De vraag wanneer van een dergelijk verzuim sprake is, wordt ingekleurd aan de hand van de rechtspraak.
Oude lijn in de rechtspraak
Tot dusver werd een termijnoverschrijding niet snel verschoonbaar geacht. De termijn van zes weken functioneerde daarmee als een deadline voor degene die zich tegen een besluit wilde verzetten. Dit werd bij invoering van de Awb van belang gevonden, omdat besluiten na het verstrijken van de termijn rechtens onaantastbaar worden. De strenge toepassing van de termijnen werd dus ingegeven door de ratio van de rechtszekerheid.
Er was tot voor kort slechts een beperkt aantal omstandigheden denkbaar waaronder een geslaagd beroep op de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding kon worden gedaan. In de eerste plaats was dat wanneer een besluit niet juist werd bekendgemaakt (bijvoorbeeld omdat er iets was misgegaan met de postbezorging) en in de tweede plaats wanneer het bestuursorgaan naliet om in het besluit de juiste rechtsmiddelen op te nemen waarmee de belanghebbende zich tegen de beschikking kon verzetten. In vrijwel alle andere gevallen was de rechtspraak onverbiddelijk: te laat is te laat.
Nieuwe ontwikkelingen
Een aantal jaar geleden besloten bestuursrechters al om niet meer uit zichzelf te toetsen of het bezwaarschrift tijdig was ingediend als het bestuursorgaan hier geen probleem van maakte. Met de uitspraak van het College van 30 januari 2024 is helemaal verandering gekomen in het strenge regime zoals dat in de rechtspraak werd gehanteerd. In deze zaak was een Valkenburgs hotel te laat met het indienen van een bezwaarschrift tegen een besluit van de minister van EZK, omdat zij te maken had met de gevolgen van de coronapandemie en de ernstige wateroverlast in Limburg.
Mede naar aanleiding van een rapport van de Ombudsman over de zelfredzaamheid van de burger in de bestuursrechtelijke rechtsgang, heeft het College aan advocaat-generaal (AG) Widdershoven gevraagd om een conclusie te nemen over de vraag in welke gevallen termijnoverschrijdingen verschoonbaar moeten worden geacht.
Op basis van die conclusie heeft het College geoordeeld dat de verschoonbaarheid van een termijnoverschrijding moet worden beoordeeld aan de hand van de vraag of de termijnoverschrijding is toe te rekenen aan de indiener. Als de termijnoverschrijding toerekenbaar is, dan is de termijnoverschrijding niet verschoonbaar.
Er kunnen bijzondere omstandigheden zijn waardoor de termijnoverschrijding niet toerekenbaar is en daarmee verschoonbaar is. De grote kamer van het College oordeelde dat deze bijzondere omstandigheden moeten worden beoordeeld met ‘een op het individuele geval gerichte, contextuele benadering’. Deze grote kamer bestond mede uit leden van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State en de Centrale Raad van Beroep, waardoor het waarschijnlijk is dat deze benadering in alle bestuursrechtelijke procedures zal worden gevolgd.
Er wordt dus gekozen voor maatwerk om de bijzondere omstandigheden te kunnen beoordelen. Het College geeft aan dat in de eerste plaats moet worden gedacht aan persoonlijke omstandigheden aan de zijde van de indiener, zoals ziekte, psychisch onvermogen of overlijden van naasten. Ook kan sprake zijn van externe omstandigheden, zoals natuurrampen, brand in een woning of bedrijfspand, of besmettelijke dierziekten op het bedrijf. Het College geeft aan dat aan de bewijsmiddelen om deze bijzondere omstandigheden te onderbouwen, geen onnodig hoge eisen mogen worden gesteld. Ook moet het betrokken bestuursorgaan de indiener uitdrukkelijk in de gelegenheid stellen om de termijnoverschrijding uit te leggen.
Daarnaast geeft het College aan dat rekening moet worden gehouden met de hoedanigheid van de indiener. Als sprake is van een kleine onderneming of een burger zal de termijnoverschrijding eerder niet-toerekenbaar zijn, dan wanneer de indiener een grote onderneming of een partij met juridische expertise is.
Dat sprake is van een verschoonbare termijnoverschrijding, maakt het beroep nog niet zonder meer ontvankelijk. Daarvoor is ook vereist dat de indiener het beroepschrift ‘zo spoedig als redelijkerwijs kan worden verlangd’ heeft ingediend. Eerder hanteerde de bestuursrechter de lijn dat de indiener het beroepschrift in ieder geval tijdig had ingediend als dit binnen twee weken nadat de indiener met het besluit bekend was geraakt gebeurde. Met de nieuwe lijn van het College wordt deze termijn in beginsel verruimd naar zes weken. Deze ruimere termijn is echter niet van toepassing op besluiten waarvan de wettelijke beroepstermijn minder dan zes weken bedraagt. Bij die besluiten zal de bestuursrechter moeten oordelen over de redelijkheid van de betreffende termijn.
Conclusie
Met de nieuwe lijn van het College waarmee de persoonlijke omstandigheden van de indiener kunnen meewegen in de vraag of sprake is van een verschoonbare termijnoverschrijding, keert de menselijke maat terug in dit deel van het bestuursrecht. Toch is dat niet voor iedereen positief. De zekerheid van de formele rechtskracht van een besluit wordt immers aangetast, wanneer derde-belanghebbenden zich ook na het verstrijken van de termijn kunnen verzetten tegen het besluit. Het is nog wel de vraag of deze situatie zich in de toekomst veel zal voordoen en hoe de bestuursrechter daarmee zal omgaan.
Bent u het oneens met een besluit of wordt u geconfronteerd met een beroep tegen een besluit terwijl de beroepstermijn is verstreken? Neem dan vrijblijvend contact op met David Jan Meijer, of een van zijn collega’s bestuursrecht Bertil Westers, Constantijn de Lange, Robert Steenbergen en Kaylee Mulder.
